“土地財政”實難持續

□ 馮海寧

過度依靠“土地財政”，會促使地方政府多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，容易傷害農民當前和長期利益。隨著城市土地越來越稀缺，拆遷成本越來越高，依靠土地還債的模式難以持續

改革開放以來的第二次全國性地方政府性債務審計已經展開。審計署發布的審計公告表明，從1979年至今，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來源。2011年對全國的地方政府性債務審計發現，12個省、307個市、1131個縣承諾用土地出讓收入作為償債來源，債務資金量占37.96%。

這不免讓人思考：靠賣地還債是一種無奈之舉，還是一種執政習慣？30多年來主要靠賣地還債，我們從中得到了什么，又損失了什么？借著這次全面審計政府性債務之機，有關方面理應審視一下“賣地還債史”。

“賣地還債”現象持續至今，而且有越來越嚴重的傾向，固然與改善基礎設施以及增加民生支出有關，但主要原因還是地方政府把土地當成了搖錢樹，不僅增加財政收入從土地要錢，借債也打土地的主意——以土地為抵押物融資，或通過賣地來還錢。

“賣地還債”雖然為地方建設、改善民生作出了一定貢獻，但這種做法卻引發一系列問題。比如說，促使地方政府多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，犧牲了當下農民的利益和子孫后代的利益。再比如，房價調控壓力和住房保障壓力也與“賣地還債”有關，因為“賣地還債”拉高了地價和房價，導致樓市調控多次房價仍然虛高。

需要指出的是，雖然過去依靠賣地還債已經持續多年，但今后恐怕是兔子的尾巴——長不了。這是因為一方面是地方政府性債務規模太大。據估算，目前全國性的地方債僅一年利息支出就高達1.2萬億元，而2012年實際土地出讓收益只有6000億元。也就是說，一年賣地收入連支付地方債的年利息都不夠。

另一方面，賣地收入難以保證持續增長。由于樓市頻繁進行調控操作，每次調控都會對土地出讓收入有一定沖擊，賣地還債的可持續性存在一定風險。而且由于城市土地越來越稀缺，拆遷成本越來越高，土地出讓凈利潤也會越來越少。另外，土地收益還要拿出3個10%用于教育、農田水利和保障房建設，留給地方政府還債的資金更少了。

鑒于此，不僅要嚴禁地方政府通過土地來借錢，避免債務越累越多，而且要對已經形成的債務進行摸底清理，并有計劃償還。只有這樣，才能倒逼地方政府“量入為出”，把負債率控制在一個合理水平，使其不再把眼睛緊盯在土地上，長期“以地生財”。

據悉，美國、日本、韓國基本沒有土地出讓收益。在我國的香港，土地出讓收益一般只占政府收入的12.9%，而我國內地城市的土地出讓收入在地方財政總收入中占30%以上。所以當務之急不但要全面摸清地方政府性債務規模，包括摸清以土地為抵押物的地方債務，而且要改善財政收入結構，即“去土地財政”，增加房產持有環節稅收在財政總收入中的比例。

土地是一種有限資源。對于人口規模大、城鄉經濟發展不均衡的我國來說，土地更是一種稀缺資源。這就意味著“土地財政”、“賣地還債”必然會受到資源的制約，如果對土地過分依賴，從長期看存在較大風險。而且在“經營土地”、“賣地還債”的過程中，地方政府無形之中會強化自身“商人”的角色，過度參與到市場競爭等微觀事務中來，這顯然不是現代政府應該追求的角色。因此，改變“賣地還債”的根本，還在于深入推進財稅體制改革，加快政府職能轉變等。