加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化是當(dāng)前以及未來較長時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要任務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步提出了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化的具體要求。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2012年全國農(nóng)民工總數(shù)超過2.6億人，其中外出農(nóng)民工超過1.5億人。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，絕大部分農(nóng)民工盡管在職業(yè)上實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，但在戶籍身份上尚未實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，無法平等共享城鎮(zhèn)就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社保等方面的公共服務(wù)，呈現(xiàn)顯著的“半城鎮(zhèn)化”特征。

自改革開放以來，盡管統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，但農(nóng)民工市民化進(jìn)程明顯滯后，其癥結(jié)在于沒有處理好農(nóng)民工市民化成本的分?jǐn)倖栴}。所謂農(nóng)民工市民化成本，是指使農(nóng)民工在身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利以及生產(chǎn)、生活方式等方面全面向城市市民化轉(zhuǎn)化并順利融入城市社會(huì)所必須投入的最低資金量，其分?jǐn)倷C(jī)制能否理順決定了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成效。結(jié)合國外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及國內(nèi)各地探索，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化需要圍繞其成本分?jǐn)倖栴}重點(diǎn)處理好如下五大關(guān)系。

第一，處理好政府分?jǐn)偱c市場(chǎng)分?jǐn)偟年P(guān)系。

農(nóng)民工市民化成本一般包括因新增城鎮(zhèn)人口而產(chǎn)生的水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、文教體衛(wèi)等公共設(shè)施的投資，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障費(fèi)用，就業(yè)培訓(xùn)、文化保健、最低生活保障等社會(huì)福利、社會(huì)救助支出，以及為適應(yīng)城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承擔(dān)的公共成本，也包括企業(yè)、個(gè)人需要承擔(dān)的市場(chǎng)成本。然而，已有的政策研究，往往把企業(yè)、個(gè)人承擔(dān)的市場(chǎng)成本與政府承擔(dān)的公共成本混為一談，客觀上夸大了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化的公共財(cái)政支出壓力。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)一般由雇主或單位按工資的12%繳納，個(gè)人按工資的2%繳納，各地政府只承擔(dān)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)辦費(fèi)用和彌補(bǔ)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用缺口，只有當(dāng)農(nóng)民工隨遷子女、父母等參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)，才需要當(dāng)?shù)毓藏?cái)政予以繳費(fèi)補(bǔ)助，而目前一些研究將所有繳費(fèi)補(bǔ)助都算在了當(dāng)期成本中。因此，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化亟需正確理清政府、企業(yè)、個(gè)人在農(nóng)民工市民化成本上的分?jǐn)傌?zé)任，既要避免夸大政府的公共財(cái)政支出規(guī)模，也要避免向企業(yè)、個(gè)人甩包袱的傾向。

第二，處理好中央分?jǐn)偱c地方分?jǐn)偟年P(guān)系。

農(nóng)民工市民化是一個(gè)涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、社會(huì)福利保障的系統(tǒng)工程，需要中央與地方政府龐大的公共財(cái)政支出。一方面，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，財(cái)權(quán)向中央上移、事權(quán)向地方下放造成了地方政府無力承擔(dān)農(nóng)民工市民化的各項(xiàng)公共支出；另一方面，中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付是以戶籍人口的公共需求為基礎(chǔ)調(diào)適，尚未建立起針對(duì)農(nóng)民工及其隨遷家屬跨區(qū)流動(dòng)的轉(zhuǎn)移支付調(diào)整機(jī)制。因此，為了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，亟需合理調(diào)整中央與地方政府在農(nóng)民工市民化中的支出責(zé)任。一是根據(jù)公共支出的外溢性優(yōu)化中央與地方政府的分?jǐn)傌?zé)任，中央政府承擔(dān)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)保險(xiǎn)、教育醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)需要全國統(tǒng)籌部分，地方政府承擔(dān)公用設(shè)施建設(shè)以及衛(wèi)生健康服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等地方性公共事項(xiàng)。二是根據(jù)農(nóng)民工群體的跨區(qū)性優(yōu)化中央與地方政府的分?jǐn)傌?zé)任，中央政府重點(diǎn)解決跨省流動(dòng)農(nóng)民工的市民化成本，地方政府重點(diǎn)解決省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工的市民化成本。三是建立健全與居住證人口數(shù)量掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)考慮中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)民工社保、醫(yī)療、教育等民生需求的覆蓋，建立農(nóng)民工市民化專項(xiàng)補(bǔ)助資金，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機(jī)制。

第三，處理好輸入地分?jǐn)偱c輸出地分?jǐn)偟年P(guān)系。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國跨省流動(dòng)農(nóng)民工為7647萬人，占外出農(nóng)民工總量的46.8%，其中廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部省份是主要農(nóng)民工輸入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等中西部省份是主要農(nóng)民工輸出地。然而，盡管農(nóng)民工成為輸入地產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為輸入地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但他們無法在輸入地享受各項(xiàng)公共服務(wù)，仍然由輸出地政府承擔(dān)其相應(yīng)的新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)村合作醫(yī)療、子女義務(wù)教育以及留守老人的各項(xiàng)公共支出，實(shí)際上形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的輸出地補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的輸入地。以河南省為例，2011年跨省轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工大約1200萬，處于義務(wù)教育階段的留守子女據(jù)估計(jì)有160萬，按生均教育事業(yè)費(fèi)估算，僅此一項(xiàng)需要年均財(cái)政支出70億元。因此，為了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，亟需建立健全輸入地與輸出地之間的利益補(bǔ)償機(jī)制，針對(duì)農(nóng)民工在輸出地享受社會(huì)保障、子女教育等公共服務(wù)的情形，探索輸入地對(duì)輸出地轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援等形式的利益補(bǔ)償形式，加快推進(jìn)輸入地基本公共服務(wù)覆蓋農(nóng)民工群體。

第四，處理好一次性成本分?jǐn)偱c連續(xù)性成本分?jǐn)偟年P(guān)系。

農(nóng)民工市民化成本既包括需要一次性投入的市政、醫(yī)院、學(xué)校、保障房以及相關(guān)的公共管理服務(wù)設(shè)施等，也包括需要按年度支出的社會(huì)保障、低保救助、義務(wù)教育、衛(wèi)生保健等。從農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)偟臅r(shí)間維度來看，一個(gè)誤區(qū)是把按年度連續(xù)支出的成本加總后與一次性成本混為一談，其結(jié)果是誤判了農(nóng)民工市民化的一次性投入規(guī)模，無法正確反映各年度農(nóng)民工市民化成本的分?jǐn)偳闆r。以義務(wù)教育為例，按照“兩個(gè)為主”的方針，除了為農(nóng)民工隨遷子女新建公辦學(xué)校是一次性投入外，生均教育事業(yè)費(fèi)實(shí)際上是按學(xué)年度投入的，因此輸入地政府對(duì)農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育投入并不會(huì)帶來較大的財(cái)政壓力。此外，在農(nóng)民工市民化成本中，除了需要一次性支出的即期成本外，相當(dāng)一部分是需要未來連續(xù)支付的遠(yuǎn)期成本。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2012年農(nóng)民工平均年齡約37歲，如果在輸入地參與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的話，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付需要等農(nóng)民工年滿60歲后才會(huì)發(fā)生，其繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用一定程度上還能彌補(bǔ)當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付缺口。

因此，為了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，需要在較長的時(shí)間維度里處理好一次性成本分?jǐn)偱c連續(xù)性成本分?jǐn)偟年P(guān)系，著力實(shí)現(xiàn)不同年份之間的平滑分?jǐn)偅环矫娉浞掷檬袌?chǎng)機(jī)制、引入社會(huì)資本來促進(jìn)市政、醫(yī)院、學(xué)校、保障房等一次性投入在較長時(shí)間內(nèi)的分?jǐn)偅硪环矫鎸?duì)需要連續(xù)支出的公共服務(wù)、社會(huì)福利等支出項(xiàng)目，需要建立可持續(xù)的財(cái)政保障機(jī)制， 把農(nóng)民工市民化的連續(xù)性公共支出項(xiàng)目納入中長期財(cái)政預(yù)算框架，并針對(duì)需要遠(yuǎn)期支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)，將社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金實(shí)行分賬管理，消除“混賬”、“空賬”，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。

第五，處理好成本分?jǐn)傌?zé)任與成本分?jǐn)偰芰Φ年P(guān)系。

農(nóng)民工市民化成本的合理分?jǐn)偧纫砬逭⑵髽I(yè)與個(gè)人的成本分?jǐn)傌?zé)任，也要綜合考慮不同主體的成本分?jǐn)偰芰Α霓r(nóng)民工來看，農(nóng)民工自身承擔(dān)市民化個(gè)人成本的能力相對(duì)薄弱。2012年外出農(nóng)民工人均月收入2290元，扣除生活成本月均結(jié)余1557元，以按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)繳納“五險(xiǎn)一金”為例，僅此一項(xiàng)，農(nóng)民工需要支出的費(fèi)用就占到其工資額的23%左右，因此亟需探索參照城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的辦法對(duì)低收入農(nóng)民工予以繳費(fèi)補(bǔ)助。

從用工企業(yè)來看。在原材料、勞動(dòng)力、資金等投入成本上漲以及國內(nèi)外市場(chǎng)需求乏力的情況下，企業(yè)利潤率普遍較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年中小企業(yè)整體利潤率已不足3%，如果以按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民工繳納“五險(xiǎn)一金”的話，需要新增支出占工資總額47%的費(fèi)用，將大幅提升中小企業(yè)的社保成本，因此需要考慮農(nóng)民工用工企業(yè)的實(shí)際情況調(diào)整其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立繳費(fèi)分檔、建立繳費(fèi)補(bǔ)貼等。

從政府來看，中央到地方各級(jí)政府在農(nóng)民工市民化中的成本分?jǐn)傌?zé)任與財(cái)政保障能力匹配失衡。2011年中央本級(jí)財(cái)政收入占全國財(cái)政收入總額的49.4%，而中央本級(jí)財(cái)政支出占全國的比例僅為15.1%，與中央相比，各級(jí)地方政府分?jǐn)偸忻窕杀镜呢?cái)政保障能力相對(duì)薄弱，這就需要逐步建立地方主體稅種，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。根據(jù)2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，中小城市與建制鎮(zhèn)是加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)，但是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政體制下，“職能同構(gòu)”的五級(jí)城市（鎮(zhèn)）政府之間的利益博弈，導(dǎo)致各級(jí)城市政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配失衡，各級(jí)中心城市通過行政資源集中實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)的壟斷式自我擴(kuò)張，而吸納大部分農(nóng)民工就業(yè)的中小城市與小城鎮(zhèn)則無法獲取充足的公共資源，因此，要穩(wěn)步推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，對(duì)工商、稅收、投資、土地等管理權(quán)限有序下放到縣級(jí)城市政府，穩(wěn)步推進(jìn)合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，賦予經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件較好的中心鎮(zhèn)建立一級(jí)獨(dú)立財(cái)政和行政管理體制，提高中小城市與小城鎮(zhèn)為農(nóng)民工安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給的財(cái)政保障能力。

總體而言，協(xié)調(diào)農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)偟奈宕箨P(guān)系是一個(gè)廣泛的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整過程，也是一個(gè)全面的制度創(chuàng)新過程，更是全面深化改革的具體體現(xiàn)，它將深刻影響農(nóng)民工市民化推進(jìn)進(jìn)度和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成效。

作者：1、胡擁軍：國家信息中心信息化研究部;2、高慶鵬：國務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳。

（本文系國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目《邁向全面小康的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制研究——基于全生命周期的成本測(cè)算》（71303065）的階段性成果。 來源：發(fā)表于《中國發(fā)展觀察》2014年第6期。）