目前，國家電子政務外網一期工程已經啟動，與此同時，各省、市地方政府的外網建設也在已有的基礎上迅速展開，大規模的政務外網建設形勢已不可逆轉。應該看到這種局面與需求是相適應的，隨著改革的深入和我國加入W T O，我國傳統的政策環境發生了巨大變化，政治經濟行為規則必須符合國際慣例；同時，經濟全球化也使得傳統的金字塔型的權力結構將向扁平化方向過渡；這些對政府決策的準確性、完整性和及時性都提出了更高的要求。更重要的是，電子政務并不是將傳統的政府管理和運作簡單地搬上互聯網，而是要對現有的政府組織結構、運行方式、行政流程進行重組和再造，使其在信息技術的支持下，加強對政府業務運作的監管，使其更加高效地運行，并實現政府為公眾提供更加優質服務的目的。

1解決目前外網建設中存在的問題

（1）樹立新的理念

電子政務外網的發展，必然對政務信息公開、流程公開和改變傳統行政權力的行使提出更高的要求，會通過應用電子政務業務，加強政府業務的透明度和規范運作，對公共權力的行使和運用起到一定的限制和監督作用。這些都存在改變觀念的問題。

（2）需要統一規劃、細化方案

當前電子政務建設中重硬輕軟、重系統(建設)輕資源（建設）、重應用輕標準、重業務功能輕互聯互通、重建設“效益”輕質量評估等問題普遍存在。外網項目建設亦如此。過去涉及電子政務網絡建設常常缺乏主流應用模式、統一的規劃和良好的規范，以及有效推進電子政務網絡工程建設、運行和組織管理的機制及跨行業、跨地區應用建設的經驗。這些急需通過細化規劃加以解決。

（3）網絡建設與應用要緊密結合

信息化發展水平的不平衡是電子政務建設的一個嚴重制約因素。我國信息化發展水平的不平衡主要表現在縱橫兩個方面，從橫向上看，存在我國的大中城市與小城市相比信息化水平的不平衡、城鎮與農村信息化水平的不平衡、東部地區和西部地區信息化水平的不平衡、不同行業之間信息化的不平衡等幾個方面。從縱向上看，電子政務應用基礎設施(例如信息資源目錄服務平臺、公共服務應用支撐平臺等）與政務專網公共平臺建設的嚴重失衡，使政務專網公共平臺無法真正發揮應有的作用。上述問題也體現在各地政務網絡的建設和應用中，應該通過統一的外網建設逐步解決各地政務網絡建設和應用中的不平衡。

（4）高度重視外網建設和應用中組織協調工作的復雜性

首先，電子政務網絡建設不是一個部門可以解決的信息化工作，需要做好國家與地方之間、上下級部門之間、不同部門之間的統一協調，這是一個復雜的工作。

其次，長遠規劃與近期發展目標的協調。由于受到技術和政府變革的限制和影響，電子政務網絡建設是一個漸進的過程，需要從長遠進行規劃、分步實施。

第三是具體實施過程的復雜性。電子政務網絡建設及其應用強調不同部門之間的信息集成，強調不同政府部門為企業和社會公眾的一站式服務，從技術、產品和解決方案來看，則是一個以分布式應用為主要特征的應用框架，同時也涉及業務流程的重組。因此，尚需進一步統一規范和設計電子政務外網的架構和布局，提供公共應用支撐平臺與服務、標準化制定與實施，以及指導和推進工程應用等。

2電子政務外網建設重點內容

當前，各部門、各單位、各地方提出了大量的電子政務建設的新需求。但是由于迄今為止國家尚未建設統一的電子政務網絡平臺、政府數據中心、容災備份中心，也未建設統一的電子政務網絡信任體系和相應的安全認證中心，因此多數部門忽視了電子政務建設的全局性，造成各自為戰、彼此隔離、相互封閉、自成體系的局面，把電子政務等同于本部門信息系統建設的延伸，仍停留在建設辦公自動化和組建部門專網的水平上，許多部門的建設方案各自為政、平行推進、貪大求全、強化割據，為了解決上述問題，必須重新審視中辦發[2002]17號文件對外網建設的正確決定和明確要求，加快建設統一的電子政務網絡基礎環境(包括政務內網、政務外網、門戶網站)和統一的安全保障體系，減少重復建設，提高信息共享能力。

電子政務外網不是因特網意義上的“外網”，也不應該是與因特網物理隔離的網絡，而是基于因特網架構采用了特定安全設施的政府專網。按照中辦發[2002]17號文件要求，國家電子政務外網是與政務內網物理隔離，并與因特網邏輯隔離的政務業務專網，主要用于運行政務部門面向社會的專業性服務業務和不需在內網上運行的業務。政務外網和政務內網作為統一的電子政務網絡平臺，都是國家電子政務建設的重要基礎設施，兩者之間通過離線方式(off-line)進行數據交換。

電子政務外網的建設不是新建基礎網絡，而是新建一個服務平臺。其建設的總體目標是基于國家公用基礎通信設施，充分整合、利用現有資源，建設覆蓋全國各級政務部門的網絡平臺和服務體系。電子政務外網平臺的建設不是新建一個基礎網絡層面的網絡控制與運行中心，而是新建一個面向政府專業部門的“政府大客戶”服務中心。這種服務包括政府網絡規劃與接入管理、地址與域名管理、數據共享環境、確定安全策略、構建政府外網專用安全保障體系、特定的政府用戶支持服務等。這些是公共電信運營商不能或無法提供的服務。建設政務外網平臺，并合理構建系統支撐平臺和安全保障體系，逐步完善政務網絡服務體系，最終為各部門提供網絡規劃與接入管理、數據管理、安全認證、災難備份、應用支撐和安全保障等服務，為各個業務應用系統及外網門戶網站的運行提供支撐；為實現跨部門、跨地區的信息資源共享創造條件，促進業務系統的互聯互通和信息共享，提高政府的監管能力、服務質量與政務信息化水平。

電子政務外網的建設內容可以歸納為以下5個方面，即“統一的網絡規劃與接入管理平臺、統一的政府業務應用系統支撐平臺、統一的數據共享環境、統一的安全保障體系和統一的服務體系”。

（1）政府專網網絡規劃與接入管理中心。利用這個平臺，基于公共電信基礎網絡和其他可利用的網絡資源，組建覆蓋中央和地方的政務外網體系和網絡服務中心，制定政務外網標準規范體系，統一規劃政務外網的IP地址和域名，對于接入的部門網絡進行登記、注冊和管理等。

（2）構建信息共享環境。合理選擇并建設政務數據中心，提供主機托管、代維等服務，并充分利用數據中心的設施，建立災難備份體系，建立信息資源目錄體系和交換體系，實現信息資源的登記與管理，滿足各部門資源共享和信息交換的需求。

（3）部署業務應用支撐平臺，在平臺上發布相關標準規范，依據需要部署應用支撐平臺及其通用接口。

（4）在國家有關主管部門的指導下，確定政務外網統一安全策略，建設信息安全基礎設施，構建統一的網絡防護體系和統一的信任體系，保障政務外網安全可靠地運行。

（5）政務外網的可持續發展，管理服務體系至關重要。事實上，以政務外網為核心的管理服務體系建設，將是政務外網建設的重要組成部分，管理服務體系的完善將貫穿政務外網的全過程。

3必須重視解決政務外網的安全問題

政務外網因為要為公眾提供服務，所以政務外網只能與因特網之間采用邏輯隔離的方法來保證政務外網的安全。政務外網和因特網之間有兩個方面的通信業務需求：公眾需要與政務外網上的業務系統交互，獲取政務外網為公眾提供的各種服務；公務員需要使用因特網上的某些網站信息。

3.1政務外網與因特網之間實現安全邏輯隔離

因特網與政務外網之間將通過統一的安全控制策略來保障政務外網的安全，除了需要在政務外網的入口處部署防火墻、入侵檢測、防病毒等基本安全防護系統外，還需要通過安全支撐平臺提供的信任服務，對進出政務外網的數據進行真實性、完整性保護，目前主要通過部署認證網關和V P N網關來保證因特網與政務外網的通信安全。

3.2提供公眾訪問政務外網信息系統的解決方案

政務外網將為公眾提供各種網上業務，公眾用戶需要通過門戶網站向政務外網的業務系統提交有關信息，公務員通過政務外網的業務系統處理公眾用戶提交的信息，并進行有關事項的辦理，將處理或辦理結果存到數據庫中，然后用戶可以到網站上查詢用戶提交信息的處理結果。可見公眾與政務外網交互的主要方式是信息的提交和查詢。

公眾位于因特網中，如何保證公眾提交的信息可以被政務外網的業務系統獲取并進行處理，同時又能保證政務外網的安全呢？為此提出以下解決方案：

在因特網上部署可與政務外網連接的一站式門戶網站，公眾對政務外網的訪問將通過該網站，可以查詢相關法律、法規以及與公眾個人有關的政府服務信息。同時公眾也可以在該網站上提交有關信息，辦理需政府部門審批和處理的有關事項。門戶網站的后臺數據庫將與政務外網上的數據庫互為鏡像，以便于政務外網上的公務員對公眾申辦的事項進行辦理。這兩個鏡像數據庫服務器將是跨越因特網和政務外網的唯一通道，為了保證該通道的安全，我們在這兩個鏡像數據庫之間通過V P N和雙向認證方式來保證因特網和政務外網的安全隔離，同時在因特網上的門戶網站前部署防火墻、防篡改系統等對門戶網站進行有效保護。

公眾訪問門戶網站提交信息后，門戶將信息存入后臺數據庫，后臺數據庫將定時把更新信息映射到政務外網上的鏡像數據庫，在映射的過程中通過應用層的認證網關對通過的信息進行真實性和完整性保護，并通過V P N網關加密傳輸。公務員為公眾辦理有關事務后，業務系統將更新政務外網上的數據庫，該數據庫也將定時把更新的數據通過同樣的安全通道映射到因特網上的數據庫中，供公眾查詢。具體見圖1所示。

3.3政務外網中公務員使用因特網信息的解決方案

由于公務員在政務外網中經常需要使用某些因特網中的信息，如新華網等主要門戶網站的信息，所以對公務員需要經常訪問的站點進行統一的管理是保證政務外網安全的必要條件。目前通常的做法是各單位在內部辦公網絡中建立因特網上某個網站的鏡像站點，通過人工定時下載更新包的方式更新內部鏡像網站，管理負擔比較重。

在政務外網中將通過統一集中管理的方式，在政務外網中建立面向整個政務外網所有用戶的內部門戶網站，該網站將建立所需要的因特網上重要門戶網站的鏡像，以便公務員訪問。網站內容的更新方式，我們推薦采用自動單向傳輸和對更新包進行簽名的方式來保證更新包的真實性和完整性，在因特網中部署一抓包服務器定時自動下載更新包，通過單向傳輸的方式將更新包發往內部鏡像網站，內部網站對更新包的真實性和完整性進行驗證后，更新內部網站的內容。這樣通過集中式的管理為公務員訪問因特網網站提供了統一的解決方案，確保了政務外網的安全。

3.4與涉密內網開辟單向傳輸通道

政務外網可以與涉密的政務內網建立單向傳輸系統，這對于某些只需要從非信任網絡單向獲取信息而不需要向非信任網絡發布任何信息的使用場景是非常適用的。

單向傳輸系統的基本原理是在非信任網絡中部署一信息采集設備，利用只具有發送功能的硬件設備，摒棄常用的T C P/I P協議，而采用自定義的鏈路層安全通信協議，通過一有線信道將采集的信息發送到信任網絡中的接收設備，類似于收音機的收音方式，接收設備只接收數據包并重組，并不向發送端發送任何應答信號，這種盲收盲發的通信模式對信道的質量要求很高，這在一個近距離的專用傳輸線路中是容易得到保證的。通過對傳輸的數據包進行真實性、完整性驗證可以保證接收數據的正確性。具體如圖2所示。

電子政務外網作為國家電子政務建設的重要基礎設施，其重要性和緊迫性毋庸置疑。電子政務外網的推進刻不容緩，否則一方面將貽誤電子政務建設的大好時機，貽誤互聯互通和資源共享；另一方面又誤導我國的基礎通信網絡建設，造成資源的浪費。因此，亟需理念創新、體制創新，逐漸探索出一條適合我國電子政務發展的新模式，促進我國電子政務健康、持續發展。

（來源：《信息技術與標準化》2006年第4期）