———國家稅務總局原副局長、中國稅務學會顧問楊崇春細述1994年稅制改革前夕

改革開放已走過30個年頭。作為我國改革開放事業和經濟體制改革突破口的稅制改革，在這段氣勢恢宏的歷史中書寫出了濃墨重彩的一筆。回望這一段歷史，正如溫家寶總理在今年全國“兩會”上答記者問時所說，“一個國家的財政史是驚心動魄的”。

在改革開放以來推行的稅制改革中，1994年稅制改革又以其規模大、范圍廣、內容深刻廣為世人矚目。日前，作為1994年稅制改革的參與者與親歷者，國家稅務總局原副局長、中國稅務學會顧問楊崇春接受了記者采訪。

這位在稅務系統工作50多年的老稅務干部對記者表示：“關于當年的稅制改革情況，劉仲藜、項懷誠、金鑫和謝旭人等幾位領導都進行過詳盡的描述，我再講也沒有什么新內容。”在記者的再三請求下，他才對記者說，如果一定要講的話，那就重點講一講在1994年1月1日稅制改革正式推出之前60天內，他所經歷和見證的往事。

“60天倒計時”吹響號角

1993年4月，中央財經領導小組經討論同意了國家稅務總局提出的稅制改革基本思路。8月，國家稅務總局領導參加了國務院在北戴河召開的會議，會議討論并基本贊同稅制改革實施方案要點。8月30日國務院常務會議批準了該方案。在接下來的幾個月里，國家稅務總局有關司局主要人員幾乎全部出動，組織起草了增值稅、消費稅、營業稅、資源稅、企業所得稅和土地增值稅6個條例的草案和說明，還起草了個人所得稅法的稅法修正案和說明。“幾個月內起草這么多稅法、條例，在稅務系統內是前所未有的。”楊崇春感嘆道。

10月，國家稅務總局還及時召開了400多人參加的全國稅制改革工作會議。這次會議實際是以會代訓，從稅制改革的指導思想、基本原則、主要內容，到具體的政策銜接，直至操作程序都進行了宣講，為實行新稅制做準備。為增強學習效果，相關業務司局還特意編寫出100多萬字的稅制改革教材。

10月29日，國家稅務總局向國務院領導再一次匯報稅制改革方案中需要明確解決的10個具體問題時，有10多個相關部委負責人也在會場就座。最終，除其中一個問題未能當場拍板外，其他方面的內容都得到認同。“這一個問題就是增值稅基本稅率問題。各有關部門由于所處角度和計算口徑不同，所主張的稅率也從14%到19%不等。其實大家的想法都是一致的，那就是既要保證財政收入，又不增加企業負擔。”據楊崇春回憶，當時朱镕基副總理主抓稅制改革工作，他說：“不要增加企業的負擔，增加負擔企業會哇哇叫，你們想改恐怕也改不成。”

于是，會議要求稅務部門要與有關部門重新測算，本著不增加企業負擔也不降低稅負的原則仔細算賬，“既保國家，也保企業”。

“此次國務院會議還果斷作出了一項重大決定———兩個月后的1994年1月1日，新稅制正式實施。”楊崇春回憶說。按照這一要求，全局職工在金鑫局長的帶領下，再次作了稅制改革總動員，并吹響了“60天倒計時”的號角。

厲兵秣馬確保新稅制如期實行

開弓沒有回頭箭。按照總局領導要求，各有關部門既分兵把口，又協同戰斗，各負其責，明確任務、明確要求、明確時間、明確人員，必須保質保量，按時完成。

全局除部分同志繼續抓好稅收日常工作外，兵分兩條戰線，這兩條戰線分別是稅制改革戰線和組織保障戰線。在稅制改革戰線，7個稅法條例和實施細則的起草和修改在60天內完成，并在國務院常務會議上陸續獲得通過。此外，還編寫了一份關于稅制改革的總說明，并代國務院起草了報全國人大常委會審議的廢止外商投資企業和外國企業所實行的工商統一稅等文件。其間，為保證改革如期順利施行，國家稅務總局還分別聽取了10多個相關部委的意見。與此同時，為確保新舊稅收政策間不留空當，杜絕“有稅無人收”等現象發生，有關司局還作出了新舊稅收政策銜接的預案。在地方稅制改革條例方面也做了一些工作。

關于之前懸而未決的增值稅稅率問題，在這60天內被當做特殊問題和重大問題進行專門研究。“稅率設計看上去只是一兩個百分點的差別，但處理不好就會帶來風險。因此我們指定專人負責此事，不允許出現絲毫疏漏。”楊崇春說。在這項工作中，張忠誠總經濟師和法規司、流轉稅司、計財司等部門的幾位司長，以及其他承辦同志立下了大功，他們拿出了有理有據的測算資料。最終，17%的稅率被廣為接受并確定下來。

第二條戰線是不可或缺的組織保障戰線。其首要工作就是順應分稅制的要求，適時分設國稅、地稅兩個稅務機構。“最初人們的思想認識并不統一，有人提出應該先穩一穩，到1994年新稅制實行后再作打算也不遲。有的說，目前稅務干部的思想已經出現混亂，不分設反而不穩定。我們認為，全國稅務系統有60萬大軍，這個問題不理順，稅制改革也很難順利推行。”

于是，總局領導在研究之后明確提出，“分與不分”的問題不要再爭論了，既然已經決定實行分稅制，分設兩個機構勢在必行，當前要做的就是著手籌備，拿出具體方案。爭議就此結束。接下來，國家稅務總局提出設立國家稅務局和地方稅務局的方案，并代國務院起草了分設兩個稅務機構的通知，經與有關部門協商明確了機構設置、組織規程、干部待遇、考核任命程序等多項內容。11月底，在北京召開了研究稅務機構的全國稅務局長會議，朱镕基副總理到會并講話。當月底，還制定完成了新稅務管理體制下的經費管理辦法。

征收管理制度改革也是組織保障戰線的重頭戲，其中尤以增值稅專用發票印制最為重要和緊迫，因為沒有專用發票就無法施行增值稅，而增值稅又是新稅制的主體稅種。發票雖小，責任重大。為確保“新稅制用上新發票”，不僅要將發票格式設計出來，印制完成，還要及時發到基層。因此，從發票規格和內容，到發票防偽和印刷，都安排專人負責。另外，發票下發也采取了非常形式，印鈔廠印出多少，便隨時發往各地，有的地方還請武警人員押送，確保專用發票的安全。

增值稅專用發票的管理和能否正確使用，是推行增值稅的又一重大問題。人民幣的最大面值是100元，而一張增值稅專用發票就可開幾萬元到幾十萬元，如何堵住虛開發票造成稅款流失的漏洞，就成為亟待解決的問題。在國務院領導的直接關懷下，經過反復研究正式啟動了金稅工程一期。最終在原航天部的協助下，通過計算機網絡，建立起增值稅發票防偽稅控系統，對增值稅專用發票開展認證、稽查和協查等工作，有效地保證了增值稅的全面推行。

除發票管理外，稅務部門還制定出新的納稅申報表，提出了增值稅一般納稅人登記認定辦法以及新的出口退稅辦法，建立稅務稽查制度，制定稅務代理和稅收計會統等規定。

各省、自治區、直轄市減免稅數額的認定也頗費精力。此前，減免稅政策欠規范統一，造成各地的減免規定非常多，包括臨時性減免、困難性減免、扶持性減免，很多省政府還下發了不少減免性文件。新稅制實行后，臨時性減免規定都要廢止，對以往減免稅都要一一甄別認定，然后調整稅收的基數。為此，國家稅務總局與財政部門聯合到各省清理，工作量很大。同樣，各地的稅收基數也要逐省一一確定。為了保證這項任務的順利完成，國家稅務總局還和財政部共同起草了嚴格財政紀律的文件，保證1993年稅基“不縮小、不擴大”。

“政策制定出來，執行還要靠基層。”因此，稅務系統還特別展開了宣傳和培訓工作。廣泛利用廣播電視媒介為企業財務領導開辦訓練班，所編寫教材要求“新、快、易懂，且便于操作”，所錄制的新稅法錄像資料也相繼發往各地。“我們強調，新稅制的條文最終發布時部分內容會有變動，屆時以所公布內容為準。但無論如何，培訓工作必須提前著手，否則會措手不及。”楊崇春說。當時稅務系統內的報紙雜志功不可沒，著力為稅制改革搖旗吶喊，起到了及時的宣傳引導作用。

“不能多開會，但也不能不開會。”楊崇春說。這是60天內國家稅務總局面臨的兩難選擇。因為時間緊迫，必須集中精力搞稅制改革，開會自然牽扯精力，但與此相關的必要會議又不得不開。

這兩個月，國家稅務總局一共召開了5次大會。一是研究國稅、地稅機構分設具體問題的局長工作會議；二是研究個人所得稅的會議；三是針對新稅制采用以會代訓辦法再次召開的稅政工作會議；四是為保證稅制改革順利實施而召開的稅務系統政治思想政工會議；五是全國稅務局長會議，會上布置了1994年稅制改革任務，為呼之欲出的改革作“戰前部署”。

他回憶說，在那緊張有序的60天時間里，全局廣大稅務工作人員幾乎每天都要忙到晚上10時多才能下班。很多人都在廢寢忘食地忘我工作，那時稅務局辦公大樓每個夜晚都燈火通明，辦公室里處處是稅務干部挑燈夜戰的身影。

經過廣大稅務干部的不懈努力，1994年1月1日，全國順利推出新的稅收制度。“新稅制順利出臺了，但我們并沒有松一口氣，可以說那一年的第一個月我們都很緊張，擔心收入能不能上來，企業稅負是不是增加，物價會不會猛漲。”局里的主要領導都到基層去了，仔細聽反映，現場解決問題。事實證明，這次稅制改革是成功的，收入增長了，企業稅負大體表現為“三個三分之一”，三分之一減輕，三分之一持平，三分之一增加，物價也沒有出現太大波動。大家心里壓著的石頭落了地，緊張多時的神經這才放松了下來。

稅改何以成功？

“從實施效果看，盡管新稅制有尚待完善之處，但其成功是不言而喻的。”楊崇春說。新稅制不僅保證了財政收入，而且對整個宏觀經濟起到了重要調節作用，基本適應建立社會主義市場經濟的需要。

這一輪稅制改革為什么能夠取得成功？楊崇春認為主要原因有三。

第一，上世紀80年代稅制改革的鋪墊，為此輪稅制改革打下堅實的基礎。新中國成立以后到1994年之前，我國共歷經了3次大的稅制改革。而上世紀80年代實行的“利改稅”，被譽為“城市經濟體制改革的一把鑰匙”，突破了計劃經濟體制，為確立社會主義市場經濟與市場調節相結合的經濟體制改革立下了汗馬功勞。其后，1992年召開的黨的十四大為稅制改革指明了方向，鄧小平同志的南巡講話更為稅制改革提供了良機，我國的稅制建設迎來了黃金時代。

第二，中央領導的重視、支持和果斷決策，是稅制改革能取得成功的根本保證。據楊崇春介紹，僅他本人參加過的有關稅制改革的會議中，1993年中央財經領導小組就曾3次聽取國家稅務總局的匯報，兩次研究稅制改革方案；國務院領導主持會議研究稅制改革的會議有17次之多；江澤民總書記也曾用半天多的時間專門聽取原國家稅務局局長金鑫匯報。“除此之外，僅我參加的跟隨朱镕基副總理實地調研，就曾走過10多個省市。如果再加上我沒有參加的相關會議和活動，數量將會更多，從中可以看出中央對稅制改革的高度重視和巨大決心。”

第三，稅務部門做了大量卓有成效的工作，推動了新稅制的順利出臺。“稅務部門為建立新稅制起草的文件數易其稿。估算一下，所起草測算資料、文件之多，可以裝滿一輛130卡車。”

楊崇春最后表示，稅興則國興，國興則民興，民興則萬事興。1994年稅制改革的方案是在我國改革開放十幾年來稅制改革的基礎上，經過多年的理論研究和實踐探索，積極借鑒外國稅制建設的成功經驗，結合中國的國情制定的。經過這次稅制改革和此后10年來的逐步完善，我國已經本著“統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權”的原則，初步建立起來了一套基本適應社會主義市場經濟體制需要的稅制框架，對于保證財政收入，加強宏觀調控，深化改革，擴大開放，都起到了重要作用，并為下一步進行稅制改革打下了堅實的基礎。